[동아시아포럼] 호주 이민정책의 미래

앨버니지 정권의 대대적 이민정책 개편, 전 정권의 ‘흔적 지우기’

지난달 호주 연방 정부는 코로나19 팬데믹 당시 시행했던 정책을 전면 폐지한다고 밝혔다. 코로나19 엔데믹 전환 이후 국경이 다시 열리면서 해외 유학생 및 워킹 홀리데이 비자 소지자 등 해외 이민자가 급격히 늘어남에 따라 극심한 주택난에 시달리고 있기 때문이다.

앞서 호주 산업 분야는 코로나19가 절정일 당시 국경이 봉쇄됨에 따라 심각한 노동력 부족 문제에 직면했다. 이에 산업계에서 2017년부터 적용된 이민 비자 정책의 수정을 강하게 요구함에 따라 스콧 모리슨(Scott Morrison) 전 호주 총리 정권 당시 이민정책을 대폭 개편한 바 있다. 그중 가장 눈에 띄는 조치는 관광 및 요식업계에 종사하는 유학생의 주 20시간 근무 제한 조건 완화였다. 이는 알렉스 호크(Alex Hawke) 전 이민 장관의 결정으로, 요건이 완화되자 2022년부터 현재에 이르기까지 호주의 해외 학생 비자신청이 기록적으로 급증했다.

이에 호주 연방 정부는 올해 7월 1일부로 해외 유학생의 근무를 주 24시간으로 제한하는 등 ‘근무 시간 제한 잠정 폐지’를 철회했다. 호주 정부의 이러한 조치는 현재 호주에 체류 중인 약 61만 해외 유학생들에게 큰 영향을 미칠 것으로 전망된다. 많은 해외 유학생이 등록금 납부를 위해 막대한 금액의 대출을 받은 상태인 만큼, 근로 시간 제한 강화와 더불어 노동 시장 전망 악화, 급격한 금리 및 물가 인상을 견디기 힘들 것이 불을 보듯 뻔하기 때문이다.

지난 모리슨 정권에 이어 현 앨버니지 정권도 졸업생 임시 비자(Temporary Graduate Visa)의 체류 및 취업 기간을 연장하는 등 코로나19로 인한 인력난 해결을 위해 노력해 왔다. 그러나 조건 완화의 영향으로 졸업생의 수가 급증하면서 2021년 중반 90,000명이던 졸업생 수는 2023년 5월 약 195,000명으로 두 배를 상회했다. 해당 데이터는 주정부·외곽지역 기술이민(SUBCLASS190·491·482 등), 독립기술이민(SUBCLASS 189), 고용주 후원 기술 이민(SUBCLASS 494 등) 비자로 영주권을 획득한 졸업자는 제외한 수치라는 점에서 실질적인 순 유입은 더 많았을 것으로 추정된다.

최근 경기 둔화로 인해 노동 공급이 수요를 역전하게 되면서 호주의 노동 시장 경색이 예견된 지금, 호주로 대거 몰려든 노동자들은 난관에 봉착했다. 노동 시장이 경색될 경우 호주 유학생들이 장기간 근무할 수 있는 안정적인 일자리를 찾기 힘든 만큼, 관련 비자를 발급 받기가 더욱 어려워진다. 게다가 호주 정부가 2013년부터 약 10년간 53,900호주달러(약 4,667만원) 수준으로 동결한 기술 노동자의 급여 하한선인 ‘임시 기술 이주 소득 한도(TSMIT)’도 올해 7월 1일부로 7만 호주달러(약 6,061만원)로 인상하면서 유학생들의 어려움이 가중됐다.

지난 모리슨 정권에서는 비자 만료를 앞두고 있지만 코로나로 인한 여행제한·국경봉쇄로 출국하지 못한 채 호주에 거류 중인 해외 유학생들을 위해 임시 활동 비자(SUBCLASS 408)를 마련한 바 있다. 해당 비자를 통해 현재 약 10만 명 가량의 사람들이 호주에 체류 중이다. 그러나 이번 개편으로 인해 임시 활동 비자 역시 사라졌다.

워킹홀리데이 개편과 ·PEV 비자의 도입도 눈에 띄어

호주는 지난 모리슨 정권 시절 2022~2023년 W&H 비자 보유자 수의 상한선을 30% 늘리는 것을 포함해 WHM(Working Holiday Maker)과 W&H(Work and Holiday) 비자 역시 대폭 수정한 바 있다. 개편의 핵심은 △비자 취득자들의 단일 고용주와 6개월 이상 근무 가능 △추가 비자 신청 가능 △연령 제한 완화였다. 변경 사항의 여파로 호주의 워킹홀리데이 비자 취득자는 2022년 초 19,000명 수준에서 2023년 5월 약 140,000명으로 가파른 증가세를 보였다.

그러나 7월 1일부로 변경된 이민정책 하에서 WHM·W&H 비자 소지자는 6개월마다 고용주를 변경해야 할 의무를 새롭게 부과받게 됐다. 태평양 협약 비자(Pacific Engagement Visa·PEV)의 도입과 호주에 장기간 거주한 뉴질랜드인에 대한 우선 처리도 핵심 개편 사항이다. 특히 PEV의 경우 태평양 국가 및 동티모르 출신인들에게 연간 최대 3천 장의 영주 비자를 발급할 예정이며 매년 정부 투표 과정을 통해 PEV 할당량을 정해 기존의 영주비자 상한선과 별개로 발급이 가능해진다. 공식적인 취업 제안이 비자 발급 요건에 포함됐음에도 불구, 2023-2024 연방 예산안에 따르면 PEV 소지자의 상당수가 사회 보장에 의존할 것으로 관측된다.

또한 앨버니지 정권은 이민정책을 강화하는 한편, 국가 경쟁력 강화를 위해 △보건 △노인돌봄 서비스 △교육 △정보통신기술 분야의 고급 인력을 유치하기 위해 힘쓰고 있다. 고령화에 따른 노인 돌봄 근로자 부족 문제를 해결하기 위해 노인돌봄 서비스 근로자 임금의 15% 인상을 제안하고 예산 113억 호주달러(약 9조8,220억원)를 편성한 것이 대표적이다.

비자 제도의 허점 개선 시급

한편 국경보호 조치와 ‘비자 건전성’을 강조한 정치적 수사에도 불구하고 지난 모리슨 정권 당시 비자 오남용 및 이민자 착취 등 비자 부정행위 문제가 지난 40년간 가장 극심했던 것으로 드러났다. 올해 초 클레어 오닐(Clare O’Neil) 내무부 장관은 크리스틴 닉슨(Christine Nixon) 전 빅토리아주 경찰서장에게 이민 노동자 착취와 호주 이민 시스템의 부패 문제에 관한 조사에 착수할 것을 명령한 바 있다. 호주 정부는 닉슨의 보고서를 공개하지 않았으나, 지난 5월 맬버른의 신문사 디 에이지(The Age)가 이른바 ‘닉슨 조사(Nixon Inquiry)’에 대한 기사를 통해 호주 이민정책의 허점을 고발했다.

이에 현 앨버니지 정권은 노동자 착취·불법 성매매·마약거래 등 이민법의 허점 개혁은 물론 난민 비호 시스템의 남용 방지에 대한 집중 관리에 나설 전망이다. 노동 시장이 경색될 경우 호주에 체류 중인 약 10만 난민 비호 신청자들이 우선적 노동력 착취의 대상이 될 것으로 우려되기 때문이다. 또한 앨버니지 정권은 노동자에게 임금을 제대로 지급하지 않거나 비자 조건 위반을 강요하는 고용주를 징역 최대 2년에 처할 수 있는 규제 방안 등 이민 노동자 착취 문제 해결을 위한 대책 마련에도 착수했다. 그러나 사태의 심각성으로 미뤄볼 때 착취 문제의 완전한 해결까지는 적지 않은 진통이 예상된다.

장기적인 이민정책 수립의 필요성

호주 인구 구조에 있어 이민자가 차지하는 비중이 상당한 만큼, 일관성 없는 이민정책이나 제도의 허점은 인구 관리 및 정부 계획 수립에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 호주 연방 정부는 이민정책에 단기적 접근을 취하기보다 이번 개편을 시작으로 10년 주기 장기 계획을 수립하고 이를 철저히 관리하는 등 차별화된 전략으로 대처해야 할 것이다.

From 1 July 2023, the government has undone a range of COVID-19 policy settings. These were implemented by former prime minister Scott Morrison’s Liberal–National coalition government due to pressure from business lobby groups desperate for labour. The most significant was former immigration minister Alex Hawke’s decision to provide international students with unlimited work rights. That decision drove a record surge in offshore student visa applications in 2022 and to date in 2023. From 1 July 2023, international students’ work rights are restricted to 48 hours per fortnight from a previous 40 hours per fortnight. This will impact over 610,000 students currently in Australia.

The financial calculations these students will have made — with many of them having borrowed huge sums to pay tuition fees — are unlikely to have allowed for the re-imposition of restricted work rights, a sharply weaker labour market forecast by Treasury, high interest rates and the rapidly rising cost of living.

Both the Coalition and Albanese governments have made temporary graduate visas more attractive with longer stay provisions. This increased the number of temporary graduates in Australia from around 90,000 in mid-2021 to almost 195,000 by May 2023. The surge is despite large numbers of temporary graduates obtaining permanent residence through the nomination of state or territory governments, a skilled independent visa or an employer-sponsored skilled temporary visa.

If the labour market weakens as forecast, temporary graduates may find it increasingly difficult to secure a long-term skilled job that enables them to be nominated by a state or territory government, to qualify for a skilled independent visa or to be sponsored by an employer for a skilled temporary visa. The minimum salary for this visa will also rise to AU$70,000 from 1 July 2023 after being held down by the Coalition for a decade.

The Coalition government also established a special fee-free COVID-19 visa stream with full work rights (subclass 408) that was predominantly taken up by overseas students and temporary graduates whose visas were expiring but could not leave Australia due to travel restrictions. There are almost 100,000 people currently in Australia on this visa. This visa will likely be closed to new applications in the near future.

The Coalition government made major changes to the Working Holiday Maker (WHM) and the Work and Holiday (W&H) visas including increasing caps on the number of W&H visa holders by 30 per cent in 2022–23. It also allowed these visa holders to work with one employer for longer than six months, enabled them to apply for a third visa and increased age limits.

These changes rapidly increased WHM and W&H visa holders in Australia from around 19,000 in early 2022 to almost 140,000 by May 2023. From 1 July 2023, WHM and W&H visa holders will need to change employers every six months.

Two other changes will be the introduction of the Pacific Engagement Visa (PEV) and direct access to Australian citizenship by New Zealand citizens who have been in Australia for a significant period. The PEV is a permanent visa. Despite the requirement of a formal job offer, the 2023–24 Federal Budget has assumed a large portion of the PEV holders will fall back on social security. That poor policy outcome should lead the government to re-design this visa.

Despite its border protection and visa integrity rhetoric, the Coalition government presided over the largest decline in immigration compliance activity over the last 40 years. That contributed to the visa system becoming widely abused and increased migrant worker exploitation.

In response to a Nine Network investigation, the Albanese government commissioned a former Victorian state police commissioner Christine Nixon to undertake a review of visa integrity. While the government has not yet released the Nixon report, the Melbourne-based newspaper The Age appears to have sourced a copy and says the findings are ‘scathing’.

The recent federal budget allocates funding to increase immigration compliance activity. But much of that will be needed just to enforce visa changes that start from 1 July 2023.

An editorial in The Age demanding action will put pressure on the government to go further, especially in terms of the abuse of the asylum system. More than 100,000 asylum seekers currently in Australia will be especially vulnerable to labour market exploitation if the labour market weakens as forecast. The Albanese government has announced measures to reduce migrant worker exploitation. But given the size of the problem, this will be a long way short of what is required.

While tightening immigration policy, the Albanese government appears committed to attracting key skills in the health, aged care, education and information technology sectors. One of the most significant announcements is an aged care labour agreement to address the chronic shortage of aged care workers, especially given Australia’s aging population. This will result in a shift in the focus of courses offered by international education providers towards these sectors.

The government should commit to a long-term target for net migration such as over a 10-year cycle, given net migration will increasingly be the main driver of population change.

원문의 저자는 멜버른 대학교에서 이민 정책학 박사학위 취득한 아불 리즈비(Abul Rizvi)교수입니다. 그는 1990년대 초부터 2007년까지 호주 이민부 부국장, 차관 직무대행, 차관을 역임했습니다.