[동아시아포럼] 분열된 세계와 IMF의 쿼터 개혁
IMF, 구제금융 등 글로벌 금융 안전망 기능 중국·브라질·인도 등 신흥국 쿼터 상향 요구 쿼터 개혁 앞두고 미국,중국 등 입장차 확인
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IMF, 쿼터납입금·NBA 등 통해 구제금융 재원 확보
최근 스리랑카, 파키스탄 등은 경상수지 적자가 누적되자 국제통화기금(IMF)에 구제금융 지원을 요청했다. 이처럼 국제수지의 위기에 직면한 신흥개발국의 경우 일반적으로 금융 위기 초기에는 관련된 우려를 부인하지만 결국은 경상수지 적자를 개선하기 위한 자금 조달이 필요하다는 사실을 인정하고 IMF에 지원을 요청하게 된다. IMF는 글로벌 금융 안전망의 핵심기구로, 금융 위기에 직면한 국가에 재정적 지원을 제공하는 등 국제 금융시스템에서 중추적인 역할을 한다. 자금 확보를 최우선 과제로 삼는 IMF는 이를 위해 세 가지 메커니즘을 사용한다.
첫째, 회원국에 쿼터(quota)를 할당한다. 쿼터는 IMF의 자금에 기여한 만큼 부여되는 출자 지분으로 회원국의 투표권을 결정한다. 쿼터납입금은 IMF의 재원 중 가장 큰 비중을 차지하는데 재정적 지원이 필요한 국가는 융자의 형태로 IMF로부터 대출을 받는다. IMF는 설립 이후 국제 금융시스템의 안정을 유지하기 위해 국가별 쿼터를 상향 조정해 왔는데 그 과정에서 쿼터납입금의 규모가 지속적으로 늘어나 현재는 약 6,350억 달러(약 8조2,700억원)에 달한다.
둘째, 쿼터납입금이 충분하지 않은 경우 회원국 정부나 중앙은행으로부터의 차입을 통해 자금을 확보한다. 일반차입협정(GAB)이 대표적이다. GAB는 지난 1962년 IMF가 체결한 최초의 차입협정으로 당시 회원국인 G10을 포함해 비회원국인 스위스가 참여한 바 있다. 이후 1998년 11월 25개국이 참여하는 신차입협정(NAB)이 발효됐으며 현재 NAB의 약정 규모는 4,850억 달러(약 5조490억원)에 이른다. 이외에도 NAB을 통한 자금 확보에 어려움이 있을 경우 지난 2012년 체결한 양자간 차입협정(bilateral borrowing agreements)를 활용하기도 한다.
마지막은 회원국에 특별인출권(SDR)을 할당하는 방법이다. SDR은 국제유동성 부족에 대응하기 위해 지난 1970년 도입된 국제준비통화로 IMF 자금에 대한 청구권을 의미한다. IMF는 출자 비율에 따라 회원국에 SDR을 배분하고 회원국은 보유한 SDR 규모 내에서 준비통화 중 하나로 교환할 수 있다. IMF에 따르면 현재까지 6,607억 SDR이 할당됐는데, 달러로 환산하면 8,800억 달러(약 1조25억원) 규모다.
국가 간 견제·갈등으로 쿼터 지분 상향 조정 어려워
일반적으로 쿼터, 즉 회원국의 투표권 지분을 조정하는 작업에는 오랜 시간이 소요된다. 쿼터는 회원국의 출자 지분을 토대로 산출하는데 소득수준, 대외지급 준비자산 등 그 나라의 경제력을 나타내는 지표가 반영된다. 최근 세계 경제에서 신흥개발국의 위상과 비중이 증대되면서 중국, 브라질, 인도 등을 중심으로 쿼터를 조정해야 한다는 주장이 꾸준히 제기돼 왔다. 이에 따라 지난 2020년 총회에서 쿼터를 상향 조정하는 방안이 논의됐지만 회원국 간 합의를 도출하지 못한 채 종료됐다.
쿼터 상향 조정이 무산되면서 현재 세계 경제 규모에 비해 쿼터가 적다는 지적이 제기되고 있다. 하지만 이러한 상황이 IMF가 긴급 상황에 대응할 능력이 부족하다거나 재원이 부족하다는 것을 의미하지는 않는다. 그동안 IMF는 쿼터납입금의 부족분을 대출 한도 증가를 통해 보완해 왔다. 실제 지난 1990년부터 2021년까지 세계 국내총생산(GDP) 대비 쿼터의 비중은 0.85%에서 0.69%로 감소했지만 GAB와 NAB 약정 규모를 포함할 경우 이 비중은 0.96%에서 1.22%로 늘어난다. 여기에 SDR 할당분까지 포함하면 그 비중은 1.09%에서 2.19%로 증가한다.
IMF 설립 초기에는 쿼터 기반 운영체계에 초점을 뒀다. 쿼터에 기반한 운영방식은 오늘날에도 여전히 유효하다. 다만 많은 회원국들이 IMF에 쿼터 상향 조정을 요구하고 있음에도 성사될지는 미지수다. 현재의 쿼터 할당 공식은 지난 2010년 11월 총회에서 2016년 변경된 것이다. 이에 따라 IMF 쿼터 1위는 17.4%를 보유한 미국이며 이어 일본 6.46%, 중국 6.39% 순이다. 하지만 지난 2010년 적용한 공식을 최신 데이터에 적용해 보면 최대 보유국과 최소 보유국 간에 12.44%의 쿼터 조정이 필요하다. 이 경우 중국이 7% 이상 쿼터가 늘어나면서 가장 큰 수혜국이 되는 반면, 미국은 2.47% 줄어들면서 가장 큰 손해를 보는 국가가 될 것으로 보인다. 쿼터 개혁을 위해서는 85%가 찬성해야 하기 때문에 이러한 공식이 적용될 경우 미국은 거부권을 행사할 가능성이 높다.
또한 쿼터 조정에 있어 선진국과 신흥개발국 간 유불리가 갈리는 명확한 이분법이 더 이상 유효하지 않다는 점도 고려해야 한다. 2010년 공식을 적용하면 러시아와 브라질은 손해를 보지만 스위스와 룩셈부르크는 이익을 볼 수 있다. 쿼터 개혁으로 신흥개발국 모두가 이익을 볼 수는 없기 때문에 각국 정부가 특정 방안을 지지하기 위해 집단적으로 연대할 동기를 더 이상 가지지 않는 것이다. 더욱이 2010년 공식에 따라 쿼터 조정이 이뤄질 경우 사실상 중국만 유일한 수혜국이 되기 때문에 중국과 지정학적 긴장관계에 있는 신흥개발국들은 쿼터 조정에 찬성하지 않을 공산이 크다.
현재로선 중국 쿼터 상향 불가피, 미국 반대 가능성
한편 IMF의 최대 주주로 거부권을 보유한 미국은 각국의 경제 규모를 반영한 개혁이 필요하다는 입장이다. 지난 10일 재닛 옐런 미 재무부 장관은 IMF의 정책 방향과 전략을 제시하는 자문기구인 IMFC에 서한을 보내 “IMF는 회원국의 경제 규모를 무엇보다 먼저 반영하는, 공정하고 새로운 쿼터 방식에 대한 약속을 이행할 필요가 있다”면서 “IMF가 세계 금융 안전망의 핵심 역할을 수행하기 위해서는 일관되고 예측 가능한 수준의 재원을 가진 쿼터 기반 기구로 남아있어야 한다”고 강조했다.
그동안 미국은 중국을 비롯한 신흥개발국의 지분을 확대하는 IMF 쿼터 개혁을 반대해 왔다. 특히 중국에 대해서는 개발도상국들의 부채 구조조정에 적극적으로 참여하지 않는 등 IMF의 역할과 규범을 충실히 이행하지 않는다고 비판해 왔다. 그런 만큼 현재로서는 정치적으로 쿼터의 상향 조정이 가장 실현 가능한 방안이나, 미국 공화당 정부가 이를 승인하지 않을 가능성이 있다.
쿼터 조정에 대한 논의가 길어질 경우 SDR 할당을 조정하는 방안도 고려할 수 있다. 지난 2021년 코로나19 팬데믹 기간 중 IMF는 SDR 할당을 통해 취약국의 소버린 리스크(국가 채무상환 불이행 위험)를 최소화하기 위한 지원금으로 1,400억 달러(약 189조1,400억원) 이상을 확보했다. 하지만 이는 일시적인 조치일 뿐이다. IMF는 통상 5년마다 쿼터 조정을 논의하는데 올해 쿼터 조정이 불발될 경우, 오는 2028년에야 재논의가 가능하다. 다시 말해 당장 쿼터 조정에 대한 새로운 혜안이 도출되거나 국가 간 긴장관계가 완화되지 않는다면 쿼터 개혁에 대한 합의가 지연될 가능성이 높다는 의미다.
Funding the IMF in a divided world
The International Monetary Fund (IMF) plays a central role in the international monetary system. As the lynchpin of the global financial safety net, it provides financial support to countries in crisis.
A pattern has recently been repeated in several emerging market economies facing balance of payment difficulties, from Sri Lanka to Pakistan. This pattern typically involves an initial denial by national authorities, followed by an inevitable acknowledgment of the need for IMF assistance. To continue playing this role, the IMF must remain adequately resourced.
The IMF has three mechanisms to secure needed resources for countries in crisis.
First, the IMF assigns each member country a quota — the member’s contribution to the revolving pool of resources. Governments in need of financial support borrow from the pool in the form of a ‘drawing’. The IMF’s quota has been periodically augmented through reviews and currently stands at approximately US$635 billion.
Second, when the quota resources prove insufficient, the IMF can borrow from willing member countries. A standing facility has been maintained since 1962 when the General Arrangements to Borrow (GAB) — a supplementary borrowing agreement with a small number of industrial countries — was established. The GAB was superseded in 1998 by the New Arrangements to Borrow (NAB), which involves a larger group of countries. The borrowing limit under the NAB currently stands at approximately US$485 billion. If this proves inadequate, a third line of defense — bilateral borrowing agreements — can be activated.
Third, the IMF occasionally allocates Special Drawing Rights (SDRs) to member countries in proportion to their quotas. The SDR represents a claim on foreign exchange reserves and a country can exchange its SDR holdings for the equivalent amount in freely usable currencies from another country. As of now, 660.7 billion SDRs (about US$880 billion) have been allocated.
A quota review, when it involves an adjustment of quota shares, has become a protracted exercise. A country’s voting power is determined by a share, which is roughly set to capture the country’s relative weight in the world economy. With the rising weight of emerging market economies, industrial countries have faced pressure to yield more of their voting power. In 2020, the long-overdue 15th review ended with no agreement on a quota increase.
This explains why the IMF quota has been falling in relation to the size of the world economy, though this may not mean that the IMF’s ‘fire power’ has become inadequate. Any shortfall has been compensated for by an increase in the borrowing limit. Whereas the quota as a share of world GDP declined from 0.85 to 0.69 percent from 1990 to 2021, the share would have risen from 0.96 to 1.22 percent if the GAB/NAB borrowing limit is included. If the SDR allocation is included, the increase would be even greater — from 1.09 to 2.19 percent.
The IMF’s founders envisioned the institution to be quota-based. This idea is still held in reverence today, with many voices calling for an increase in quota resources. Yet the outcome of the ongoing 16th IMF review remains uncertain.
A strict application of the quota formula used in 2010 to the latest data would require an adjustment of 12.44 percentage points between overrepresented and underrepresented countries. The biggest winner would be China, with a gain of more than 7 percent. The biggest loser would be the United States, with a loss of 2.47 percent. Any quota reform requires an 85 percent majority and would be vetoed by the United States, which holds a voting share of 16.5 percent.
What further complicates the 16th quota review is that a clear-cut dichotomy between advanced and emerging market economies no longer exists. If the 2010 formula is used, Russia and Brazil would be among the losers, while the winners would include Switzerland and Luxembourg. While emerging market economies no longer have a collective incentive to form a coalition, a quota reform in which China becomes virtually the only winner would be resisted, given today’s geopolitical reality.
The only politically feasible way to complete a future review might be to proportionally increase the quota, an idea proposed by the US Treasury that appeared to receive some support at the recent annual meetings held in Marrakech. But even if such a proposal is accepted by China, there is no guarantee that it would be approved by a Republican-controlled US Congress opposed to any increase in the IMF quota. If the review becomes protracted, another round of SDR allocation could be considered. The 2021 allocation reduced sovereign risk premia and allowed vulnerable countries to obtain more than US$140 billion in freely usable currencies, which likely alleviated pressure on the use of IMF resources during the COVID-19 pandemic.
These fixes are only temporary. But in the short term, they can defer the imperative to address the issue until a new wisdom, if not a less divided world, emerges to show a clear path to reform.
원문의 저자는 오사카대학교 명예교수이자 아시아발전연구소(Asian Growth Research Institute) 연구교수인 신지 타카이(Shinji Takai)입니다.
