[동아시아포럼]은 EAST ASIA FORUM에서 전하는 동아시아 정책 동향을 담았습니다. EAST ASIA FORUM은 오스트레일리아 국립대학교(Australia National University)의 크로퍼드 공공정책 학교(Crawford School of Public Policy) 산하의 공공정책과 관련된 정치, 경제, 비즈니스, 법률, 안보, 국제관계 및 사회에 대한 분석 및 연구를 위한 플랫폼입니다.

저희 폴리시코리아(The Policy Korea)와 영어 원문 공개 조건으로 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

캐서린 로빈슨(Kathryn Robinson): 호주국립대학교 문화, 역사 및 언어 학부 명예교수.

기사 요약

1998년 권위주의를 표방한 신질서 정권이 무너진 이후 인도네시아의 여성 권리와 성 평등에 대한 진전은 엇갈렸습니다. 활동가들은 국가, 지방, 그리고 지역 차원에서 선출된 직책에 있는 여성들의 수를 늘리는 것을 목표로 했습니다. 2003년 선거법은 여성이 전국, 지역, 지방 의회의 다인 선거인 명부에서 최소 30%의 후보자를 구성하도록 요구했습니다. 그러나 이를 달성하는 데는 시간이 걸렸습니다.

2009년 선거에서 여성은 지방 의회에서 평균 16%의 의석을, 지역구와 시의회에서 평균 9%의 의석을 얻었습니다. 2019년에는 여성 의원이 21.4%의 의석을 차지했습니다. 여성 정치인들과 그들을 지지하는 정치 운동은 특히 결혼법과 성폭력 분야에서 오랫동안 요구되어 온 입법 개혁을 달성하는 데 중요한 역할을 해왔습니다. 그러나 이슬람 이데올로기의 반대를 포함하여 이러한 노력에 대한 저항이 있었습니다. 여성 교육과 경제 성장의 증가는 여성의 정규직 비율 향상으로 이어지지 않았으며, 여전히 임금과 정규직 비율에서 상당한 성별 격차가 지속되고 있습니다.

양성평등은 24년 전 인도네시아의 권위주의적인 신질서 체제를 전복시킨 대중 운동의 핵심 동력입니다. 권한 부여(pemberdayaan) 또는 임파워링(empowerment)이라는 여성의 권리를 아우르는 외침이 있었습니다. 개혁(reformasi), 즉 수하르토의 몰락 이후 몇 년 동안 여성들은 많은 이득을 얻었지만, 여성 권리증진이 마냥 진보한 것은 아닙니다.

개혁 이후 여성 활동가들은 국가, 지방 및 지역 의회에서 직접 선출되어 그들의 권리를 신장하려 했습니다. 1999년 첫 직선제가 실시되고, 국회의 8.8%를 여성이 차지했습니다. 이로 인해 2003년 선거법에 성별 할당제를 채택하라는 요구가 생겼습니다. 이 요구를 만족시키려고 정당들은 전국, 지역 및 지방 의회의 선거인단 명단에 최소 30%의 여성 후보를 등록했습니다. 성별 할당제가 적용되는 직접 선거는 2004년부터 지역구 및 지방 의회에서 실시됐지만, 변화를 달성하는데 국회보다 느렸습니다. 2009년 여성은 지방 의회에서 평균 16%, 지역구 및 시 차원에서 9%의 의석을 차지했습니다. 2014년 선거에서 지방 의회에 선출된 여성의 비율은 14.6%로 감소한 반면 지역구 및 시 차원에서는 14.2% 증가했습니다.

인도네시아에는 여성 대통령 메가와티 수카르노푸트리(Megawati Sukarnoputri)가 ‘오래된 체제’ 하에서 양원제 국회의원에 의해 선출되었습니다. 여성 장관의 수는 조코 위도도(Joko Widodo) 대통령의 첫 내각에서 정점에 이르렀는데, 여성은 8명(내각의 24%)으로 당시 세계 평균인 17%보다 높았습니다. 2019년 총선에서 여성은 21.4%의 국회 의석을 차지했으며 이는 아시아 평균 21.1%에 근접합니다. 여성 정치인과 그들을 지지하는 정치 운동은 특히 혼인법과 젠더 폭력 분야에서 오랫동안 요구된 입법 개혁을 달성하는 데 중요한 역할을 해왔습니다.

개혁 직후, 여성 활동가들은 일부다처제를 금지하고 소녀들의 결혼 연령을 16세에서 18세로 높이는 것을 목표로 1974년 결혼법 개정안을 제안했습니다. 남성을 가장으로 규정하는 조항을 삭제하라는 요구도 있었습니다. 2003년 설립된 이후 헌법재판소는 이러한 문제를 다투는 중요한 장소가 되었습니다. 최저 결혼 가능 연령 인상에 반대하는 사건에서 법원은 성년을 정의하는 것에 반대하는 종교적 주장을 받아들였습니다. 이는 여성의 권리에 도전하기 위해 이슬람 이데올로기를 동원한 분명한 사례입니다. 2019년의 혼인법은 결국 여성의 결혼 가능 연령을 남성과 동일한 19세로 끌어올렸습니다.

개혁 이후 설립된 여성 폭력에 관한 국가위원회(KOMNAS Perempuan)는 입법자들과 협력하여 2004년에 가정 폭력을 금지하는 법률 23을 통과시켰습니다. 공식적인 정치에서 지위를 얻는 여성의 점진적인 성공 외에도 이러한 새로운 제도는 여성의 권리를 옹호할 수 있는 길을 제공하고 있습니다. 두 번째 획기적인 성과는 부부 강간을 범죄로 정의한 2022년 성폭력 범죄법입니다.

신질서는 또한 소년 소녀들을 위한 교육 기회를 확대했습니다. 인도네시아에 투자한 경공업 공장은 여성을 우선적으로 고용하여 여성의 가정 밖에서의 고용을 용이하게 했습니다. 또 다른 중요한 역사적 유산은 1950년대부터 인도네시아의 노동법에 월경휴가, 출산휴가, 모유수유휴가에 대한 조항이 포함되었다는 점입니다. 여성 교육의 지속적인 증가와 지속적인 경제 성장은 여성이 정규직에서 더 높은 비율을 달성하는 결과를 가져오지 못했습니다. 여전히 상당한 성별 격차가 지속되고 있으며, 여성에게는 무급 돌봄 노동의 책임이 있습니다.

변화가 없다는 의미는 아닙니다. 예를 들어 광산 마을 소로와코 술라웨시에서 1970년대 후반에 여성에게 제공되는 유일한 정규직 고용은 광산 회사의 간호사, 비서 또는 가정부였습니다. 이제 소로와코(Sorowako)에서 여성들은 중장비 운영자, 견습생, 엔지니어 및 의사를 포함하여 모든 산업 분야에서 일하고 있습니다. 그러나 농촌 여성 근로자는 육아를 여성 친척에게 자주 의존할 수 있는 반면 도시 여성들은 그렇지 못한 경우가 많기 때문에 이는 지역사회의 특성이 크게 반영된 결과로 볼 수 있습니다.

여성들이 육아에 접근하기 쉽거나 어렵게 만드는 데 공동체의 성격이 상당한 역할을 합니다. 시골 여성 노동자들은 종종 여성 친척들에게 육아를 의존할 수 있습니다. 이는 농촌 여성 근로자가 육아에 대한 가용한 지원체계를 갖추고 있어 근로 능력을 높일 수 있다는 의미입니다. 반대로, 이 도시에서 일하는 여성들이 종종 같은 유형의 지원에 의존할 수 없고 육아에 대한 접근성이 같지 않습니다. 농촌 지역사회가 육아를 도울 수 있는 여성 친척들의 가용성 때문에 여성들이 육아에 접근하기 훨씬 쉽게 설계되었다는 것입니다. 도시지역은 농촌지역처럼 지원 체계가 많지 않아 직장여성들에게는 한층 더 힘든 환경입니다.

지방분권은 중앙정부에서 지방·지방자치단체로 권한과 의사결정을 이양하는 것을 말합니다. 인도네시아에서는 1990년대 후반부터 시작된 인도네시아 민주화 과정의 일환으로 지방분권이 시행됐습니다. 지방분권의 결과로 자치단체들은 자체적으로 결정을 내릴 수 있는 더 많은 자율성과 권한을 얻게 되었습니다.

지방분권의 약속 중 하나는 대중과 권력자들의 거리를 줄이고, 지역 주민들에게 더 많은 책임을 지게 하는 것입니다. 여성들이 직면한 다양한 문제들을 포함합니다. 이러한 권한 부여로 지역 여성단체들이 지방정부에서 더 유리한 결과와 대표성을 확보할 수 있게 되었습니다. 이것은 그들이 성에 기반한 폭력, 결혼법, 교육과 같은 여성들에게 영향을 미치는 문제들을 더 직접적으로 옹호할 수 있게 해줍니다. 예를 들어, 지역 여성단체들이 구청 공무원들에게 더 많이 접근할 수 있고, 그들의 지역사회에서 의사결정 과정에 참여할 수 있는 가능성이 더 많다는 것을 의미합니다. 그들의 지역적인 행동, 권리 옹호 및 권한 부여는 여성과 그들의 공동체에 전반적으로 이익이 되는 더 유리한 결과와 정책 변화를 가져올 수 있습니다.

그러나 지방분권은 특히 공공서비스와 대표성에 대한 접근과 관련하여 여성에게도 위험과 도전을 수반합니다. 의료 및 교육과 같은 서비스의 분산은 농촌 지역에 사는 사람들을 포함하여 소외된 여성과 소녀들 또는 사회적 취약계층에게 불평등한 접근을 초래할 수 있습니다. 또한, 여성과 소녀들을 차별하는 문화적, 전통적 편견은 자원의 배분에 영향을 미쳐, 여성과 소녀들이 그들이 필요로 하는 서비스에 접근하는 능력을 방해할 수 있습니다.

종합적으로 지방분권은 지방정부의 힘을 키우면서도 인도네시아 여성들에게 보상과 위험을 동시에 안겨주었습니다. 자녀의 수와 시기를 통제할 수 있는 여성의 능력은 양성평등의 기본입니다. 인도네시아 출산율의 지속적인 감소는 가족 규모가 작은 것이 ‘새로운 표준’이 되었음을 나타내지만, 피임은 여전히 기혼 부부에게만 제한됩니다.

인도네시아에서 여성의 권리는 오랫동안 논쟁의 대상이 되어왔지만, 불평등 문제를 해결하기 위해 다양한 정치적, 사회적, 종교적 운동이 일어났습니다. 수하르토의 신질서는 32년에 걸쳐 인도네시아의 정치문화를 재편했고, 권력의 도구로서의 젠더 관계를 재구성했습니다. 정권이 무너진 이후 24년 동안 이러한 변화 중 많은 부분이 해소됐습니다.

출산 통제 및 보편 교육과 같은 일부 신질서 정책은 여성에게 지속적으로 긍정적인 영향을 미치고 있습니다. 여성의 가족 역할에 대한 통념과 같은 다른 것들은 제거하기 어려운 것으로 입증되고 있습니다. 예를 들어 최근에 개정된 형법은 혼외 성관계의 범죄화를 목표로 하지만 의심할 여지 없이 저항받을 것입니다. 여전히 신질서의 균질화 이데올로기는 지속되지만 젠더화된 권력에 대한 국가의 암묵적 용인은 서서히 해체되고 있습니다.

Empowering women’s rights in Indonesia

Gender equality was a key aspiration of the popular movements that led to the toppling of Indonesia’s authoritarian New Order regime 24 years ago. The catchcry of that euphoric moment — pemberdayaan, or empowerment — encompassed women’s rights. The years following the fall of Suharto, known as reformasi, have brought gains for women. But progress has been mixed.

People take part in a rally calling for women’s rights and equality ahead of International Women’s Day, Jakarta, Indonesia, 4 March 2017 (Photo: Reuters/Fatima Elkarim).

Since reformasi, women activists have aspired to increase their voice in directly elected parliaments at national, provincial and district levels. After the first direct elections in 1999, only 8.8 per cent of seats in the national parliament were won by women. This led to demands for the 2003 law on elections to adopt a gender quota. This required parties to ensure that women comprise at least 30 per cent of candidates on party lists for multi-member electorates in national, district and provincial parliaments.

Direct elections where gender quotas apply have been held for district and provincial legislatures since 2004 but have been slower than the national parliament to achieve change. In 2009, women on average won 16 per cent of seats in provincial regional parliaments and 9 per cent at the district and municipal levels. The 2014 elections saw the proportion of women elected to provincial parliaments decline to 14.6 per cent, while there was a 14.2 per cent increase at district and municipal levels.

Indonesia has had one female president, Megawati Sukarnoputri, who was elected under the ‘old system’ by the upper house of Indonesia’s bicameral national parliament. The number of women ministers peaked in President Joko Widodo’s first cabinet, which included eight women, or 24 per cent of his cabinet — above the world average of 17 per cent at the time. In the 2019 elections, women won 21.4 per cent of seats in the national parliament, in line with the 21.1 per cent average for Asia.

Women politicians and the political movements that support them have been instrumental in achieving long demanded legislative reforms, especially in the areas of marriage law and gender-based violence.

Soon after reformasi, women activists proposed a revision to the 1974 Marriage Law, aiming to ban polygyny and raise the age of marriage for girls from 16 to 18. There were also demands to remove the clause establishing men as household heads.

Since its establishment in 2003, the Constitutional Court has become an important site for contesting these issues. The case against raising the minimum marriage age saw the court accept religious arguments against defining adulthood — a clear example of an exercise in the mobilisation of Islamist ideology to challenge women’s rights. The Marriage Act of 2019 eventually brought the minimum age of marriage for women to 19, the same as for men.

Another of the post-reformasi institutions, the National Commission on Violence against Women (KOMNAS Perempuan), worked with legislators to pass Law 23 in 2004, outlawing domestic violence. In addition to the incremental success of women achieving positions in formal politics, these new institutions are providing avenues for the championing of women’s rights. A second landmark achievement was the 2022 Sexual Violence Crime Law, which defined marital rape as a crime.

The New Order had also expanded educational opportunities for boys and girls. Light industrial factories that invested in Indonesia preferentially employed women, facilitating women’s employment outside the home. Another important historical legacy is that since the 1950s, Indonesia’s labour laws have included provisions for menstruation leave, maternity leave and breastfeeding breaks.

Continued gains in women’s education and ongoing economic growth have not resulted in women achieving a higher share of formal sector jobs. A significant gender gap persists in formal sector participation and women bear the responsibility of unpaid care work.

This does not mean there have not been any changes. In the mining town of Sorowako Sulawesi, for example, the only formal employment offered to women in the late 1970s was as nurses, secretaries or domestics in the mining company. Now in Sorowako, women work in all areas of the company — including as heavy machine operators, apprentices, engineers and doctors. But the nature of the community significantly facilitates this as rural women workers can frequently rely on female relatives to provide childcare whereas urban working women often cannot.

As Indonesia has democratised, decentralisation has empowered district governments and brought risks and rewards to women. Decentralisation promised to bring power holders closer to the public and there is evidence that local women’s groups have been able to press this advantage to secure favourable results.

Despite this, decentralisation still poses risks to nationally legislated services benefiting women, such as the national family-planning program that provides contraception to women across the archipelago. The ability of women to control the number and timing of their children is fundamental to gender equity. While the continuing decline in Indonesia’s fertility rate indicates that a smaller family size is the ‘new normal’, contraception is still restricted to married couples.

Though women’s rights in Indonesia have long been contested, various political, social and religious movements have arisen to address gender inequity. Suharto’s New Order reshaped the political culture of Indonesia over 32 years, refashioning gender relations as an instrument of power. Many of these changes have been unwound in the 24 years since the regime fell.

Some New Order policies, such as fertility control and universal education, have had lasting positive impacts for women. Others, such as assumptions about women’s familial roles, are proving hard to dislodge. Recently, the revised criminal law aims to criminalise sex outside marriage, for example, but this will undoubtedly be challenged before it is implemented. But though the homogenising ideology of the New Order persists, the state inscription of gendered power appears to be slowly dissolving.

Kathryn Robinson is Emeritus Professor at the School of Culture, History and Language, The Australian National University.

이형우 기자

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